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中国第七次修订外商投资产业目录——向公众征集意见

安永EY2018-09-19 09:44:50

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近日,国家发展和改革委员会、商务部会同有关部门对《外商投资产业指导目录(2015年修订)》(以下简称“《2015年目录》”)进行了修订,并发布《外商投资产业指导目录》修订稿(以下简称“《修订稿目录》”,或“草案”),向社会公众征求意见。《修订稿目录》进一步对外商投资扩大开放,整合鼓励类、限制类和禁止类条目,并进一步统一内外资管理。

《外商投资产业指导目录》自1995年首次颁布以来,至今已修订了六次。每次修订均体现了中国在不同时代不同经济发展阶段的投资需求导向。在中国中央政府出台中国经济发展第十三个五年计划之后,今年7月随即出台了中发[2016]18号《关于深化投融资体制改革的意见》,文中提出要“加强规划政策引导、完善产业结构调整指导目录、外商投资产业指导目录等”的要求,从而为各类投资活动提供依据和指导。本次修订即反映了中国进一步扩大对外开放和投融资体制改革的战略部署要求。

本版《修订稿目录》为征求意见稿,公开征求意见截止时间为201716日。

草案主要内容

本次《修订稿目录》草案主要涵盖两大部分内容:

► 鼓励外商投资产业目录,包括12个产业类别344个产业条目;

► 外商投资准入特别管理措施(外商投资准入负面清单)(以下简称“负面清单”),具体分为两部分:

  • 限制外商投资产业目录,包括35个产业条目;

  • 禁止外商投资产业目录,包括27个产业条目。

主要修订变化

较《2015年目录》而言,本次《修订稿目录》的主要变化包括以下几个方面:

► 外商投资限制性措施有所减少:将《2015年目录》中的93条限制性措施1,减少到62条。

《修订稿目录》拟放开服务业、制造业、采矿业的某些重点领域,取消包括服务业、制造业、采矿业等领域产业项目的外商投资限制。

其中,取消限制的产业项目主要包括:

  • 服务业领域:公路旅客运输,外轮理货以及资信调查与评级服务等产业项目;

  • 制造业领域:轨道交通设备,汽车电子和新能源汽车电池,摩托车,食用油脂,大米、面粉、原糖加工,玉米深加工,燃料乙醇、生物柴油,钼、锡、锑等稀有金属冶炼等产业项目;

  • 采矿业领域:油页岩、油砂、页岩气等非常规油气,贵金属、锂矿等产业项目。

► 《修订稿目录》结构设置变化,全面引入外商投资准入负面清单管理模式:将鼓励类有股比要求的条目以及限制类、禁止类统一整合为负面清单。外资准入负面清单模式此前在中国相关的自由贸易区有一定范围的试行,此次草案将其在全国全面推开,并在文件中以《外商投资准入特别管理措施(外商投资准入负面清单)说明》》的形式具体列出相关项目外商投资的股权要求、高管要求等等。值得注意的是,内外资一致的限制性措施以及不属于准入范畴的限制性措施,不列入该负面清单。针对前者,将使用内外资一致的措施;针对后者,则不属于列入范围。

同时,该负面清单特别单独指出:境外投资者不得作为个体工商户、个人独资企业投资人、农民专业合作社成员,从事经营活动。

另外,境内公司、企业或自然人以其在境外合法设立或控制的公司并购与其有关联的境内公司,涉及外商投资项目和企业设立及变更事项的,仍按现行《关于外国投资者并购境内企业的规定》相关规定审批办理。

► 统一内外资管理:取消原来列于《2015 目录》中仅针对外资的限制类以及禁止类中的11条措施。对于相应项目,无论内资还是外资都将受到同样的限制或禁止管理。这体现了中国对于外资和内资同等管理的原则。无论内外资统一在中国受限或被禁止的投资项目具体包括:

  • 大型主题公园建设、经营;

  • 小电网范围内单机容量30万千瓦及以下燃煤凝汽火电站、单机容量10万千瓦及以下燃煤凝汽抽汽两用机组热电联产电站的建设、经营;

  • 列入《野生药材资源保护管理条例》和《中国稀有濒危保护植物名录》的中药材加工;

  • 象牙雕刻;

  • 虎骨加工;

  • 大电网范围内单机容量30万千瓦及以下燃煤凝汽火电站、单机容量20万千瓦及以下燃煤凝汽抽汽两用热电联产电站的建设、经营;

  • 军事、警察、政治和党校等特殊领域教育机构;

  • 高尔夫球场、别墅建设;

  • 危害军事设施安全和使用效能的项目;

  • 博彩业(含赌博类跑马场);

  • 色情业。

► 保持鼓励类政策稳定:鼓励类条目不作较大调整,受鼓励的外资投资项目包括:现代农业、先进制造、高新技术、节能环保、现代服务业等领域共计十二个行业344个产业条目。原鼓励类中有股份比例或高管要求的项目被移入负面清单管理类别。

我们的观察

虽然《外商投资产业指导目录》已历经六次修订,但本次修订是首次提出对《目录》结构进行调整,引入在部分领域已经试行的负面清单模式,以鼓励类结合负面清单形式对外商投资进行更有效简便的行政规范。近年来,中国正在构建开放型经济体系,在此过程中,亟需扩大开放的范围和幅度,提高外资利用水平以促进经济结构调整,这在本次目录修订中有所体现。在《2015年目录》大幅缩减限制类条目、开放外资股比限制、重点推进制造业和服务业对外开放的基础上,《修订稿目录》进一步取消外商投资限制并对《目录》的结构做出了相应的调整。

 扩大开放范围和幅度

如上文所述,《修订稿目录》将《2015年目录》中的93条限制性措施,减少到62条。相关行业外商投资限制的取消,将给外国投资者带来新的机遇,也能进一步促进中国国内市场的透明度和公平性。例如,此前,中国仅允许在自由贸易试验区(以下简称“自贸区”)设立资信调查公司,《修订稿目录》将该限制取消,这即意味着允许在全国范围内设立外商投资资信调查公司。而这一限制的取消也正体现了对自贸区改革试点经验的进一步肯定和推广。此外,在服务业领域,《2015年目录》曾删除之前《目录》中对会计和审计“限于合作、合伙”的投资形势要求,而改为仅要求首席合伙人需具有中国国籍,但在本次发布的《修订稿目录》中并未提及会计、审计行业,是否意味着中央对该行业进一步扩大开放,有待最终版《目录》发布后得以确定。除服务业之外,本次修订对制造业、采矿业等领域也进一步放开限制,投资者应予以关注以便及时向政策制定者传递相关建议。

 引入负面清单机制

目前中国实行的负面清单管理主要包括两种:

  • 《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》,该清单于20154月发布,适用于自贸区内的外商投资者(包括香港、澳门和台湾地区投资者),包括50个条目共计122项特别管理措施。

  • 《市场准入负面清单》2,该清单于20163月发布,同时适用于内外资投资者。在自贸区负面清单管理模式实践的基础上,中国进一步对负面清单管理模式进行了扩充,延伸至国内经济层面,不仅对外资进行负面清单管理,同时也适用于内资,有限度地体现内外资公平管理原则,该清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法进入。该清单自2015121日至20171231日,在天津、上海、福建、广东四个省、直辖市进行试点,将自2018起正式在全国实行统一的市场准入负面清单制度3

除上述两种负面清单之外,中美双边投资协定谈判正在积极推进中,中美双方以“准入前国民待遇加负面清单模式”为基础,于2015年初基本完成了协定文本核心问题和主要条款的谈判,并在此基础上分别于20159月、20166月和20169月三次交换负面清单改进出价,推动谈判不断取得新的进展。推动中美双边投资协定是一项互利双赢的举措,一旦达成,将能进一步放宽外资准入4

本次修订《目录》的一大重要举措为对目录结构设置进行了调整,即从之前的“正面清单”逐步向“负面清单”过渡。《修订稿目录》把过去鼓励类项目中有股权要求、高管要求的一些条目以及限制类和禁止类这三类整合成负面清单,对外商投资者而言,相关规定更为清晰。这也体现了对中国十三五规划中“对外资全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度”的逐步推行和实施。本次的负面清单从《2015年目录》中的93类条目缩减为62类,对外资而言无疑将是一大利好。

 备案管理

201693日,全国人民代表大会常务委员会以主席令[2016]51 号(以下简称“51号令”)的形式发布了《关于修改〈中华人民共和国外资企业法〉等四部法律的决定》,在此前的法律中增加一条条款,将不涉及国家规定实施准入特别管理措施(即负面清单)的外商投资企业和台胞投资企业的设立和变更等,由审批改为备案管理。今年10月,国家发展和改革委员会会同商务部以22号公告的形式对外商投资准入负面清单范围进行了明确,规定外商投资的负面清单范围按照《2015年目录》中限制类和禁止类,以及鼓励类中有股权要求、高管要求的有关规定执行。现《修订稿目录》将前述各类目整合为负面清单,意味着负面清单以外的外商投资企业的设立、变更将一律适用于备案制度。具体的备案流程及相关事项规定参照商务部于2016108日通过商务部令[2016]3号发布《外商投资企业设立及变更备案管理暂行办法》执行。由此,对于涉及负面清单之内,不论金额大小或投资方式(新设、并购)均将继续实行审批管理。

其中值得注意的是,外国投资者并购境内企业设立外商投资企业,无论是否在负面清单之内,均应依照《关于外国投资者并购境内企业的规定》经审批机关批准。如果被并购企业为境内上市公司,还应根据《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》,向国务院证券监督管理机构办理相关手续。需要说明的是,外国投资者并购境内非外商投资企业完成后,外商投资企业发生的变更事项,如不涉及负面清单的,仍可实行备案管理5

结语

《修订稿目录》的征求意见截至时间为201716日。《修订稿目录》对投资者的影响不言而喻,有关单位和社会各界人士应当把握机会积极反馈,在截止日之前登陆以下官方网址对《目录》修订稿提出意见建议。我们也将就此予以紧密关注,并及时为您带来最新消息。

 http://www.ndrc.gov.cn/yjzx/yjzx_add.jsp?SiteId=122

 http://wzs.mofcom.gov.cn/article/n/201612/20161202088897.shtml


注释:

1.上述93条限制性措施包括:鼓励类有股份比例要求的条目19条,限制类条目38条,禁止类条目36

2.详见发改经体[2016]442

3.国发[2015]55

4.资料来源于:http://paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2016-09/09/content_1711242.htm

5.资料来源于:http://www.gov.cn/zhengce/2016-10/08/content_5116117.htm


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