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专家建议|把“地环境”纳入整个生态安全体系 统筹保护、综合治理 ——对生态环境保护中若干问题的调查与思考

国土资源智库2018-10-17 07:32:16



党的十八大以来,尤其是中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》以来,生态环境、生态系统、生态安全、生态保护、生态修复、生态红线、生态文化、生态道德、生态意识等,成为举国上下的高频词。它昭示,我国经济社会在经历了30多年的改革开放、快速发展之后,已步入了具有重大现实意义和深远历史意义的“生态时代”。近期,笔者结合国土资源部门实际,就生态环境保护中的若干问题,作了深入调查与思考。


一、“地环境”既是自然科学概念,又是社会科学概念;既有专业技术内涵,又有行政管理内涵


何谓环境?《现代汉语词典》的释义是,周围的地方,周围的情况,周围的条件。《地球科学大辞典》的释义是,以人类为主体的外部世界,即人类赖以生存和发展的外部条件的总和。环境要素一般分为自然环境要素和社会环境要素。自然环境要素包括大气、水、岩石、土壤、生物、阳光等;社会环境要素包括构成社会的人文群体和物质群体。当前,社会上普遍认知“气环境”(即大气环境,雾霾是典型的大气污染)、“水环境”(即水体环境,黑臭是典型的水体污染)、“土环境”(即土壤环境,重金属污染是典型的土壤污染),而并不认知“地环境”,即使在业内,也只知道地质环境、地质灾害。笔者认为,就人类赖以生存与发展的自然环境来说,应该是“五位一体”。它们分别是:“气环境”、“水环境”、“土环境”、“地环境”、“天环境”。因此,很有必要在科学上、管理上确立“地环境”这个概念。笔者从网络上查找,尚未见到对“地环境”的描述。客观地说,一方面,“气环境”问题、“水环境”问题、“土环境”问题,对人们的生产、生活的影响比较直接,也经常出现;而“地环境”问题,虽然影响有时巨大,但发生的地域、出现的概率相对较小,故而,人们对“地环境”问题的感受相对淡薄。另一方面,数学、物理、化学、天文、地理、生物是自然科学领域里的六大传统基础学科,而“地环境”总体上属于地理学科,人类对地理的观察与研究源远流长,且积累了丰富的自然和人文知识;而“气环境”问题、“水环境”问题、“土环境”问题,主要是随着工业化、城镇化的推进才出现,并趋于严重的,对这些问题的关注和重视,也只是近几十年的事。至于对“天环境”(即天体环境,陨石雨是典型的天体现象)问题,因为发生的地域、出现的概率更小,且遥不可及,所以,人类一直对其忽略,还常用“杞人忧天”来批评世人中的那些毫无道理、毫无根据的忧虑。其实,从科学上分析,“天环境”问题对人类也会形成威胁。


笔者认为,“地环境”之“地”不是土地之“地”,而是地下之“地”。人类在地球上世世代代繁衍生息,而地球乃由地壳、地幔、地核构成。地壳为地球表层部分,平均厚度为30公里至40公里。人类所称的地下一般指地壳。地壳里有岩石、矿物、水气等,有各种地质构造、矿产赋存等。“地环境”问题,主要包括发生在地壳的地层稳定性问题、地基稳定性问题、地表稳定性问题和边坡稳定性问题,以及由此带来的其他问题。而这些问题,则由自然因素和人为因素造成,其中,自然因素包括地质演化、地质作用等,人为因素包括矿产开采、建筑施工等。“地环境”无疑是人类的承载基础、资源基础、物质基础和生态基础。这些基础,一旦发生自然变化或遭到人为破坏,即会负面影响人们的生产、生活,甚至会危及生命。如:1976728日发生在河北省唐山市的强烈地震,致使24.2万余人死亡、16.4万余人受伤;目前,全国已有16个省(区、市)的局部地区出现了地面沉降问题,总沉降面积达4.87万平方公里,其中上海、西安、天津、宁波等大城市尤为严重;198073日在四川省越西县境内发生了大型岩体的顺层滑坡,致使铁路中断行车40多天,系我国铁路史上罕见的重大事故。“地环境”问题,具有潜在性、周期性、直接性、间接性、突发性、渐进性等特点,只要形成,治理起来相当困难,甚至无法治理,给人类造成永远的痛。


从总体上分析,“地环境”既相当于地质环境,又不同于地质环境。地质环境是人类生存与发展环境中极为重要的组成部分。按照曾任地质矿产部、国土资源部副部长蒋承菘的观点,“地质环境是指地球岩石圈对人类有影响的所有地质体和各种地质因素作用的总和”。在地质环境中,最主要、最突出的问题当属地质灾害。常见的地质灾害类型有地震地质灾害、斜坡地质灾害、矿山及地下地质灾害、地面变形地质灾害、侵蚀与淤积地质灾害、土地荒漠化地质灾害、地下水变化地质灾害、特殊土地质灾害、地球化学元素迁移影响人体健康地质灾害等;具体的地质灾害种类有地震、崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降、地裂缝、基坑变形、塌岸、海水入侵、海岸侵蚀、水土流失、石漠化、盐渍化、地下水污染等。笔者认为,“地环境”还不能与地质环境完全等同。如上所述的地质环境,主要从自然科学和专业技术上考量,而“地环境”则需更多地从社会科学和行政管理上考量。在地球已有46亿年的历史中,发生过无数次大大小小各种各样的地质灾害,然而,在杳无人烟的地区,这些地质灾害只是自然现象,对人类来说,还构不成直接影响生产、生活的“地环境”。人类社会进入工业文明以后,随着人类活动的加剧,地球表层部分发生了越来越多的变化,也遭到了越来越多的破坏,再加上地球自然的力量,地质灾害发生的种类、频率明显增加。当今特别引起政府重视、群众关注的城市地质灾害、重大工程地质灾害、矿山地质灾害这三大类地质灾害,就是在人类社会进入工业文明以后发生的。因此,“地环境”这个概念要比地质环境这个概念赋予更多的人的内涵,换言之,要通过更多的社会科学研究和行政管理工作,来更好地协调人与环境的关系,以实现人类社会的健康、持续发展。


二、在整个生态安全体系中,不仅有“气环境”的安全、“水环境”的安全、“土环境”的安全,而且有“地环境”的安全,应当把“地环境”的安全放到更加重要的位置上


20139月,国务院印发了《大气污染防治行动计划》;20154月,国务院印发了《水污染防治行动计划》;20165月,国务院印发了《土壤污染防治计划》。我国防治大气污染、水污染、土壤污染“三大战役”打响后,从中央到地方,各级政府和环境保护等相关部门,周密部署,积极推进,成效明显。据报道,《大气污染防治行动计划》实施以来,全国城市空气质量总体改善,各污染要素浓度逐年下降,重度及严重污染天数降幅显著;《水污染防治行动计划》实施以来,各省(区、市)签订了水污染防治目标责任书,并把水质量的改善任务层层分解下去,最终落实到全国1940个控制单元上,全国“水环境”质量已经有所改善;《土壤污染防治行动计划》实施以来,由12个部门制定了重点工作实施方案、有17个省(区、市)印发了省级工作方案。防治大气污染、水污染、土壤污染“三大战役”,无疑是国家为推进生态文明建设、保障国土生态安全而采取的重大举措,事关人民群众身体健康,事关全面建成小康社会,事关美丽中国建设,事关实现中华民族伟大复兴中国梦。


我国是世界上地质灾害最严重、受威胁人口最多的国家之一。早在2011年,国务院即专门召开常务会议,研究地质灾害防治工作,审议通过了《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》。《决定》明确了全国地质灾害防治工作的指导思想、工作原则、工作目标、工作任务和具体措施。2012年初,国务院同意印发了《全国地质灾害防治“十二五”规划》和《全国地面沉降防治规划》,确定了地质灾害防治和地面沉降防治的具体目标和任务。加强地质环境保护、防治地质灾害一直是各级国土资源部门的重要职责。多年来,在各级政府及相关部门的支持下,各级国土资源部门高度重视地质灾害防治工作,成效显著。据《中国国土资源公报》发布,仅2016年,全国共成功预报地质灾害676起,避免23956人伤亡,避免直接经济损失7.14亿元。不仅如此,各级国土资源部门积极主动地开展以水文地质、工程地质、环境地质为基础的地质环境工作,为国家和地方的生态文明建设提供了良好的地质环境基础,其中尤以城市地质工作、农业地质工作、旅游地质工作、矿山地质环境整治工作的成效最为突出。


但毋庸讳言,在整个生态安全建设上,尚有诸多值得注意的问题。其一,在思想认识上,存在着重地上、轻地下的倾向。“地环境”往往不像“气环境”、“水环境”、“土环境”那样容易“看得见、闻得出、摸得着、碰得到”,其治理起来也往往不像“气环境”、“水环境”、“土环境”那样容易立竿见影、如响而应。所以,地方普遍愿意多在“气环境”、“水环境”、“土环境”上下功夫,而对“地环境”则更多地希望国家来重视。其二,在管理上,部门之间的协调配合存在着一定难度。在我国现行行政管理体制下,环境保护部对“气环境”、“水环境”、“土环境”分别设立了管理司,国土资源部对地质环境设立了司。多年来,两个部门在生态环境保护上相互支持配合,卓有成效。但两个部门毕竟管理职能不同、管理优势不同、管理路径不同、管理人员不同、管理经费不同,故在保障共同的生态安全上,尚有较大的管理提升空间。其三,在治理上,存在着综合、统一不够。现实情况是,一旦发生地质灾害,当地政府往往只作为突发公共事件来作应急处理,或多或少地存在着“头痛医头、脚痛医脚”的问题。在处理中,又往往缺少治本之策,缺少综合手段。


笔者认为,把“地环境”纳入整个生态安全体系,进行统筹保护、综合治理,十分必要。一是中央高度重视生态环境和生态安全。党的十八大明确提出要“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局”,“必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位”。习近平总书记多次对生态文明和环境保护工作作出重要指示,强调“环境就是民生,青山就是美丽,蓝天也是幸福。要像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境。”在20163月召开的全国“两会”上,习近平总书记强调,在生态环境保护建设上,一定要树立大局观、长远观、整体观,坚持保护优先,坚持节约资源和保护环境的基本国策。20175月,习近平总书记主持中央政治局第41次集体学习时强调:“加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线,全方位、全地域、全过程开展生态环境保护建设。”笔者认为,把“地环境”纳入整个生态安全体系,进行统筹保护、综合治理,有利于落实生态环境保护建设的大局观、长远观、整体观,有利于全方位、全地域、全过程开展生态环境保护建设。


二是坚持科学的人地关系的必然需要。回顾一下亘古以来的人地关系历史:采集渔猎时代——崇拜、依赖自然,人地关系原始平衡;农业文明时期——利用、改造自然,人地矛盾开始显现;工业文明时期——征服、战胜自然,人地矛盾逐渐尖锐。此间,人们对什么是科学的人地关系越来越有清醒的认识。早在我国古代,《山海经》、《尚书》、《周易》、《史记》、《汉书》和《齐民要术》等一系列典籍里,均有涉及自然要素、人文要素和人地关系的记载和论述,其中蕴含了天时、地利、人和的因地制宜思想。新中国成立以来,特别是经历了“三面红旗”时期、“文化大革命”时期和“大干快上”时期之后,我国从上到下痛定思痛,越来越重视人地关系的协调和谐。坚持科学的人地关系,无疑是贯彻实事求是的思想路线、践行科学发展观、落实“五位一体”总体布局的题中应有之义。而人地关系之“地”,不能或缺“地环境”,因为建房修路要动“地”、开山采石要动“地”、围湖造田要动“地”、挖河筑渠要动“地”,而这些无不涉及人地关系。


三是提升生态环境质量的客观需要。众所周知,在自然界,生态环境是一个整体,相互联系,相互作用,相互影响。其一,“地环境”对“气环境”、“水环境”、“土环境”具有基础性、先发性的特点。常言道:“基础不牢、地动山摇。”很多时候,“气环境”、“水环境”、“土环境”治理好了,倘若“地环境”存在隐患,那很有可能功亏一篑,弄得不好,还会前功尽弃。如:据报道,目前我国及邻海已知的地下活动断裂共有2697条,其中对城镇具有潜在直接和显著威胁的共有764条。因此,城市规划建设必须首先注重防范这些地下活动断裂。其二,“地环境”对“气环境”、“水环境”、“土环境”具有同源性、链发性的特点,它在整个生态环境中可起到平衡的作用,许多“气环境”问题、“水环境”问题、“土环境”问题均源于“地环境”问题。如:我国北方的沙尘暴,直接与土地沙化有关;我国南方的滑坡、崩塌,直接与地形、地貌、降雨有关。而且,一些地方,在生态环境诸多问题中,“地环境”问题是核心,占主导。因此,保护生态环境,我们不能像“铁路警察、各管一段”一样,人为地把“地环境”问题与“气环境”问题、“水环境”问题、“土环境”问题割裂开来。


三、国土资源部门在保护、治理“地环境”方面具有独特的专业技术、行政管理优势


国土资源部现管一部(国土资源部)、三局(国家海洋局、国家测绘局、中国地质调查局)、一机构(国家土地督察机构)。其中,拥有原地质矿产部的队伍(除属地化的队伍以外)和行政管理职能。新中国甫成立,百业待兴,尤其需要发展工业,而矿产资源是工业的“粮食”。为适应新中国经济建设的需要,在上个世纪50年代初,我国即建立起了一支地质队伍,而且从无到有、由小到大,发展迅速。这支队伍主要是地质找矿,很快在全国发现并探明了一大批矿产地,可谓功勋卓著。伴随地质找矿工作的开展,现代意义上的水文地质、工程地质、环境地质工作及专业学科蓬勃兴起。其中,我国从上个世纪50年代中期起,就有计划地在全国开展区域水文地质调查;60年代起,就分省(区、市)或按地区编制中小比例尺水文地质图;从80年代起,就对红层裂隙水、黄土地下水、北方岩溶水等进行专题研究。根据经济社会发展的要求,从上个世纪80年代起,我国加快了环境地质工作步伐,尤其是开展了区域环境地质的调查研究、城市环境地质的调查研究、重大工程建设地质灾害的调查研究、水资源开发与生态环境的调查研究、矿山环境地质的调查研究等,取得了丰硕成果。从1958年起,我国就开始在各省(区、市)建立地下水动态长期观测站,开展地下水动态长期观测工作。上个世纪80年代以来,伴随我国工业化、城镇化的持续、快速发展,与水文地质工作、环境地质工作既有联系又有区别的工程地质工作越来越受到广泛重视。其主要目的是为了查明各类工程建筑场区的工程地质条件,为保证工程的合理设计、顺利施工及正常使用提供可靠的地质依据。为此,国土资源部门和属地化的地勘单位充分发挥专业技术优势,想各类工程之所想,急各类工程之所急,在全国各地积极开展工程地质工作,较好地满足了各类工程对地质安全的要求。


客观地说,原来的地质队伍只是一支专业队伍。为适应政府职能转变的需要,从上个世纪80年代中期起,地质矿产部开始转变政府职能。19984月国土资源部组建以来,部机关涉及地质矿产的司也都继续转变政府职能。笔者认为,地质环境司的政府职能转变面向社会、面向公众、面向基层最到位。地质环境司的前身是水文地质司,30多年来,为我国生态环境保护事业不懈开拓,深得社会好评。经过长期的努力,国土资源部从上到下已经建立了地质灾害调查评价、监测预警、综合治理、应急防治四大体系,形成了立体化的预防为主、防治结合的地质灾害防治体系和防治模式。其中,在相关部门的支持配合下,地质灾害气象预报预警工作深入人心。如今,“地质灾害”这个词,从中央领导到普通百姓都耳熟能详。每年汛期,都要重点部署地质灾害防治工作。自2000年起,国土资源部在全国实施国家地质公园计划。目前,我国已拥有国家地质公园191家、世界地质公园33家,还有国家矿山公园72家。地质公园和矿山公园,已在保护地质遗迹与保护生态环境、提升景区品味与促进地学知识普及等方面,显现出了巨大的综合效益。


国土资源部在“地环境”上有明显的行政管理优势和有力的专业技术支撑。据截止2013年的统计,全国已有27个省、157个市、1010个县建立了地质灾害应急管理机构,25个省、170个市、403个县建立了地质灾害应急技术指导机构。国土资源部通过组织实施华北平原、松嫩平原、鄂尔多斯盆地、银川平原、河西走廊、准噶尔盆地、下辽河平原等七大平原盆地的地下水监测系统建设,建立了区域地下水监测剖面52条,新建地下水自动监测824眼,监测面积67万平方公里。目前,国土资源部系统共有各类地下水监测孔(点)16876个,其中国家级监测孔(点)1741个,省级监测孔(点)7437个,市级6951个,并建成了全国地下水动态监测数据库。如今,国土资源部正在抓紧建设国家地下水监测工程。工程建成后,监测面积将扩大到350万平方公里,站网密度将提高到每千平方公里5.8孔(站)。


我国改革开放以来,特别是进入本世纪以来,广东、江苏、浙江、河北等省的地质勘查队伍主打“生态牌”,业绩不凡。如:广东省地质勘查局2016年共承担水文地质、工程地质、环境地质工作项目124个,为珠三角城市区、环北部湾经济区、珠江西江经济带等主要经济区的规划建设和环境保护提供了最新的地质科学依据。江苏省地质调查研究院于2013年、2016年,以中国地质调查局与江苏省合作的方式,分别启动了《江苏沿海地区综合地质调查》和《苏南现代化建设示范区综合地质调查》重大项目。这两个项目投资均超3亿元。浙江省地质勘查局承担完成的“浙江首个地质村”设计方案已正式落地嵊州市通源乡。另据中国国土资源经济研究院产业所在全国开展的专题调查,在未来我国地质勘查工作重点发展的领域中,环境地质、农业地质、灾害地质正成为最有潜力的3个领域。


四、思考与建议


(一)充分认识“地环境”在整个生态安全体系中的极端重要性。党的十八大报告在“大力推进生态文明建设”部分,强调“提高气象、地质、地震灾害防御能力”。这在历次党的全国代表大会的报告中还是首次,充分体现了党中央对“地环境”的高度重视。事实上,“地环境”工作已成为中央重视、社会需要、群众关注的一项社会性很强的重要工作,在经济社会发展中处于起支撑作用的基础地位。“地环境”涉及我国作为泱泱大国的国土安全,涉及我国人民的根本、长远利益,涉及中华儿女世世代代繁荣兴旺,切不可有丝毫的轻忽和懈怠。相对来说,在整个生态安全体系中,“气环境”、“水环境”、“土环境”要可视、可防、可治、可控一些,而“地环境”则要难视、难防、难治、难控一些。远的不说,就拿近的来说吧,2017624日早上,四川省茂县叠溪镇新磨村突发山体垮塌,塌方量约800万立方米,致使整个村庄被掩埋。对此,党中央、国务院高度重视,习近平总书记、李克强总理分别作出重要指示。因此,各地在生态安全建设中,必须把“地环境”放在第一位。建议国家依据中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》的精神,研究出台促进我国生态安全的政策,其中要求必须切实加强“地环境”的合理利用和有效保护工作。要对“地环境”问题实行“一票否决”,所有的建设工程,只要存在“地环境”隐患,都必须作出科学的评估、采取相应的防治措施,以确保万无一失。否则,一律不许动工兴建。建设工程建成后,只要出现“地环境”问题,都必须严肃追究相关人员的责任,绝不姑息迁就。对人为造成的“地环境”问题,要按照《矿产资源法》和《环境保护法》的要求,坚持“谁破坏,谁治理”的原则,出现一起、查处一起,治理一起、消除一起,不留安全隐患。


(二)进一步加强对“地环境”的统筹保护。“规划是纲,纲举目张。”各地要把“地环境”保护纳入经济社会发展规划纲要中,纳入生态文明建设规划中,纳入生态安全规划中,以防止生态环境保护上的局部性、碎片化,以增强生态环境保护上的系统性、科学化。在现行行政管理体制下,要在地方政府的统一领导下,进一步加强环保、国土、建设、农业、水利、发改、财政、人防、海洋、交通、旅游、气象、地震等部门的协调,积极探索统一技术标准、统一调查评价、统一监测预警、统一治理维护、统一执法监察的生态安全建设新路子。环保部门作为生态环境保护的主管部门,要进一步统筹“地环境”保护工作,尤其在各项环保工程的决策和实施中,要把“地环境”纳入其中统筹考虑。国土部门要充分发挥在“地环境”保护上的专业技术、行政管理优势,加大力度,主动作为,尤其要在地质灾害防治和矿山地质环境管理上,为生态安全作出新的更大贡献。财政部门要大力统筹资金,进一步支持“地环境”保护工作,尤其要支持一些地区老矿山的地质环境治理和地面沉降、地裂缝等基础性的地质灾害防治。


(三)进一步加强对“地环境”问题的综合治理。我们反思20108月发生在甘肃舟曲的特大山洪泥石流灾害事件,从浅层次看,当然是地质灾害防治问题;而从深层次看,应该存在地质环境合理利用问题。地质环境毕竟有容量限制,超过容量来利用,势必招来大自然的报复。我们再反思环境保护部20174月挂牌督办的大城渗坑、静海渗坑治理,之所以一时治理不到位,其中不乏在治理路径上存在问题。在现实中,许多地方,因为“地环境”问题造成了“水环境”问题、“土环境”问题;又因为解决了“地环境”问题而解决了“水环境”问题、“土环境”问题。因此,在生态安全上,必须坚持综合治理。“气环境”治理、“水环境”治理、“土环境”治理必须与“地环境”治理同步。只有这样,才能给公众带来相对长久的蓝天、碧水、净土和比较稳定的地质环境。建议在条件许可的地方,可把“地环境”治理与“水环境”治理、“土环境”治理、土地整治、植树造林、旅游开发等结合起来,以实现经济效益、社会效益、生态效益的最大化。建议环境保护、国土资源等部门进一步联手,对重要区域开展综合性、专题性的调查和治理,如在“山林城市”、“山间集镇”开展山体稳定性和地层稳定性的调查评价,以评价这些城镇“地环境”的承载容量、承载能力等问题;如加快推进“山水林田湖”一体化生态保护和修复工程,以解决这些区域的空间规划与布局、资源调查与利用、环境恢复与治理、灾害监测与防治等问题,从而以点带面,促进我国生态安全工作开创新局面、再上新台阶。 

(作者为国土资源部咨询研究特邀中心咨询委员,国家土地督察南京局原巡视员兼副局长



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